Саме тому було б дуже корисним представити читачам журналу одну з маловідомих сторінок нашого минулого, пов'язану із законодавчою діяльністю Директорії.

У той час, коли Директорія прийшла до влади, на території України зберігали чинність закони колишньої Російської імперії й Тимчасового уряду, законодавство Центральної Ради та гетьманства. До цього ж переліку слід додати й законотворчість радянської влади. Таким чином, основною проблемою, з якою одразу ж довелося зіткнутися Директорії, стала проблема колізій з цими попередніми й паралельними системами законодавства.

Щодо законодавства “ворожої сторони” позиція Директорії була абсолютно однозначною. Наприклад, 17 травня Голова Директорії затвердив постанову Ради народних комісарів “Про анулювання на території України чинності законів та декретів як так званого Совітського Українського, так і Совітського Російського Уряду і про відновлення чинності законів У HP”. (Утім, так само рішуче відкидалося й українське законодавство: ще 28 листопада 1918 року Тимчасовий робітничо-селянський уряд України своєю Декларацією оголосив “всі закони, накази, угоди, постанови й розпорядження як гетьмана та його агентів, так і Центральної Ради та її агентів незаконними й такими, що не підлягають виконанню”.

Принагідно слід зазначити, що, опинившись у подібній ситуації. Центральна Рада ухвалила 25 листопада 1917 року (за ст. ст.) закон про порядок видання нових законів, за яким, з одного боку, “виключне й неподільне право видавати закони” належало Центральній Раді, а, з другого боку, підтверджувалася дія “всіх законів і постанов”, які “мали чинність” на території УНР до її проголошення і не були скасовані універсалами, законами і постановами української влади.

Гетьман Скоропадський, навпаки, не видав єдиного узагальнюючого акта — на зразок закону Центральної Ради від 25 листопада. Натомість гетьманська адміністрація, визнавши де-факто гетьманське попереднє законодавство, пішла шляхом вибіркового скасування насамперед тих актів, що суперечили соціально-економічним і політичним засадам Української держави.

Ставлення Директорії до своїх попередників було значно складнішим. Директорія не скасувала в повному обсязі законодавство гетьмана Скоропадського, про--ти якого вона виступила, і водночас не відновила законодавства Центральної Ради. Слід зазначити, що з цього приводу існують різні точки зору. Так, вважається, що Директорія відновила всі закони, прийняті Центральною Радою. Однак, якщо звернутися до Декларації Директорії, то виявиться, що йдеться про вибіркові заходи, оскільки в ній сказано лише про скасування “усіх законів і постанов гетьманського уряду в сфері робітничої політики” й відновлення восьмигодинного робочого дня, введеного відповідним законом Центральної Ради. Аргументом на користь того, що Директорія досить обережно ставилася до законодавства Центральної Ради, вважаючи його, на думку деяких дослідників, надто “лівим”, служить і такий факт — не було відновлено дію Конституції УНР та цілого ряду інших законодавчих актів, зокрема земельного закону. 8 січня 1919 року Директорія ухвалила новий земельний закон, принципові положення якого, втім, майже не відрізнялися від попереднього. Навпаки, в чомусь він був навіть радикальнішим, бо порівняно із законом Центральної Ради вдвоє зменшував норму землі, яка закріплювалася за “дрібними господарями” — до 15 десятин. Отже, посилання на “лівизну” законодавства Центральної Ради також викликає певні заперечення.

Загалом же Директорія обрала той же шлях, що й гетьман Скоропадський — шлях часткового скасування одних і відновлення чинності інших законів залежно від своїх політичних інтересів. Наприклад, 24 січня 1919 року Директорія скасувала “закон бувшого гетьманського уряду від 9 липня 1918 року “про відміну закону 9 січня 1918 року про національно-персональну автономію й про скасування національних міністерств”. У національній політиці Директорія виходила з таких же принципів, що й Центральна Рада, тому без особливих проблем відновила дію цього закону, але — повторимо ще раз — так і не ухвалила якогось узагальнюючого акта щодо законодавства Центральної Ради (як і гетьмана Скоропадського).

Оцінюючи законодавчу діяльність Директорії, можна стверджувати, що на ній повною мірою позначилася відсутність чітких орієнтирів, характерна в цілому для її державницької стратегії. До речі, це один з основних докорів, що адресуються їй. У зв'язку з цим прийнято посилатися на законодавство Директорії, затверджене нею наприкінці грудня 1918 — в січні 1919 p. — у відносно мирний період. Тоді Директорія скасувала деякі “другорядні” гетьманські акти — наприклад, закон від 18 листопада 1918 року “Про заснування державного симфонічного оркестру” (натомість законом від 24 січня 1919 року було засновано “Українську Республіканську капелу”) або закон від 3 жовтня 1918 року “Про утворення комісії для порядкування міської адміністрації столиці Києва”, а також ухвалила ряд законів, наприклад, 1 січня — закон “Про вищий уряд Автокефальної православної Соборної Церкви”, “Про службу в державних установах урядовців іноземних підданців”, “Про державну мову”, 9 січня — “Про звільнення від мобілізації деяких урядовців Судового відомства” та деякі інші.

З одного боку, цей перелік справді дає підстави для висновків, що Директорія потонула в дрібницях. Проте, з іншого боку, досвід сучасної законотворчості переконує в тому, як важко в процесі формування національної правової системи знайти необхідні пріоритети, якщо йдеться не про основоположні акти, що визначають державний устрій, а про врегулювання конкретних суспільних та економічних проблем. А втім, на тлі загальної невизначеності (нині немає однозначної відповіді навіть на питання, яку ж державу будуємо) галузеве законодавство, що розвивається без належного концептуального обґрунтування, “без стерна і вітрил”, стає прекрасною мішенню для звинувачень у “другорядності” й “дріб'язковості”.

У цілому ж законодавство “другої” УНР можна охарактеризувати як законодавство перехідного періоду, коли закони приймаються лише за необхідності “швидкого реагування” на конкретні обставини. Звідси й відсутність власних кодифікованих актів у галузі цивільного й кримінального законодавства.

Те ж саме стосується й проекту Конституції. Початок черговому етапу конституційного процесу за часів “другої” УНР поклав сам Петлюра, коли на засіданні Ради народних міністрів 6 травня 1920 p. ypoчисто пообіцяв “виробити й прийняти Конституцію”. Однак минуло ще два місяці, поки уряд УНР утворив “правительственну комісію з 15 членів по розрібці повної конституції Української держави”, яка закінчила свою роботу наприкінці жовтня, однак підготовлені нею проекти було опубліковано вже на території Польщі. Не вдаючись до докладного аналізу цього проекту (його вже досліджували сучасні автори), зауважимо, що в ньому закріплювалася модель президентсько-парламентської республіки, визначена законом про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР від 12 листопада 1920 року. Артикул перший проекту проголошував:

“Повнота влади в Українській державі належить загалу її громадян, що здійснює цю владу в справах законодавчої влади через Державну Раду, в справах виконавчої влади — через Голову Держави і Раду Міністрів, в справах справедливості — через незалежні суди”.

Зрозуміло, що як і попередні проекти, він також був недосконалим, і серед недоліків, за визначенням самих його авторів, “може і незначних, що мимоволі могли увійти в текст”, слід наголосити на тому, що проблема відносин між Головою держави і Радою міністрів усе одно залишалася нерозв'язаною. Досить звернутися до статей проекту, що визначали їхній правовий статус. Так, за артикулами 106 і 122, “виконавча влада знаходиться в руках Голови Держави і Ради Міністрів”, причому “Голова Держави має вищий догляд за законністю управління”, а Голова Ради міністрів “надає напрям політиці Правительства, головує в Раді Міністрів і пильнує, щоби було погодження в діяльності між поодинокими міністерствами”. Якщо вдатися до історичних аналогій, то статус Голови Ради міністрів певною мірою нагадував статус прем'єр-міністра України, визначений нинішнім Конституційним Договором. Усе це переконує в тому, що тодішні акти є для нас не тільки пам'ятками права: ми бачимо в них цілком актуальні проблеми, і навіть негативний досвід наших попередників має неоціненне значення.

Продовжуючи тему історичних аналогій, звернімо увагу, що тодішнім законодавцям доводилося зустрічатися з такими ж злободенними проблемами, що й нині.

Насамперед ідеться про залежність законотворчості від суто політичних факторів, що найяскравіше проявилося в процесі підготовки закону про трудові Ради. Перший варіант цього закону підготовлено у лютому 1919 року, проте він так і не набрав чинності. Потім трудові Ради трансформувалися в народні, через що розпочалася підготовка нового проекту, для чого в середині липня 1919 року утворили спеціальну, як би сказали сьогодні, "“міжвідомчу” комісію на чолі з товаришем міністра внутрішніх справ. Ця головна комісія поділялася на підкомісії, кожна з яких працювала над своєю проблемою, зокрема: окреслення й розмежування функцій Рад усіх рівнів; відносини між цими Радами й центральними органами; взаємини між Радами та їхніми виконавчими структурами. Крім того, деякі найбільш зацікавлені міністерства також утворили свої власні комісії для підготовки відповідних пропозицій. Нарешті, було навіть сформовано спеціальну делегацію, яка мала виїхати за кордон для вивчення зарубіжного досвіду. Та коли вся ця копітка й, додамо, абсолютно професійна з точки зору сучасних стандартів підготовча робота завершилася, різка зміна політичного курсу в серпні звела її нанівець.

В інших випадках закони були відірвані від реалій життя й не давали очікуваного ефекту. Наприклад, закон “Про відновлення гарантій недоторканості особи на території УНР” від 28 лютого 1919 року, за яким кожен громадянин УНР підлягав “переслідуванню і позбавленню волі лише за передбачені належними карними законами злочинства і тільки чином, зазначеним в законі”. Хоча слід віддати належне нашим попередникам, які в умовах громадянської війни й анархії все-таки не забували про права людини (тут українські зобов'язання після вступу до Ради Європи, як виявляється, спираються на давні традиції). Заради об'єктивності не можна обминути й затверджену Директорією 15 серпня постанову “Про тимчасові правила щодо засобів боротьби з діяльністю окремих осіб, яка загрожує республіканському ладу, спокою і внутрішньому порядку УНР”, згідно з якою особи, винні в цих діях, могли бути “затримані під арешт по постановах повітових комісарів на строк до 10 днів”. Облишмо повітових комісарів, які не мали реальної можливості здійснити ці санкції, й наведемо для порівняння рядки “Маніфесту Тимчасового Робітничо-Селянського Уряду”: “Кожен, хто примушує або умовляє виконувати розпорядження як гетьмана та його агентів, так і Центральної Ради та її агентів на місцях, підлягає розстрілу”.

Зі свого боку, самі обставини життя країни також впливали на пріоритети законотворчості. Економічні проблеми відійшли на задній план і регулювалися лише в поодиноких актах. Крім земельного закону, варто назвати закони про ліси від 10 січня, “Про Державну Українську Грошову Одиницю” від 6 січня, “Про хлібну повинність з урожаю 1919 року” від 15 серпня 1919 року, “Про надзвичайний одноразовий податок” від 31 травня 1920 року. “Військове” ж законодавство, навпаки, розвивалося дуже активно: 13 січня Директорія затвердила закон “Про заклик до військової служби”, 18 січня — “Про прийом в дієву армію УНР охотників”, 26 січня — “Про поповнення армії та флоти”, 17 лютого — “Про мобілізацію Старшин та Урядовців-учителів”, 6 квітня — “Про загальний достроковий призов до виконання військової повинності народжених в 1900 році”, 31 липня — “Про мобілізацію урядовців державного контролю” та чимало інших, включаючи різноманітні постанови, накази й інструкції, які детально регламентували ці питання, навіть розмір добових лікарям “за працю при провадженні мобілізації населення до війська”. На забезпечення виконання військової повинності та інших “державних” обов'язків було спрямовано й затверджений 26 вересня 1920 року закон “Про реєстрацію населення, що мешкає на території УНР”.

Негативний вплив на стан законодавства справляла також відсутність належної законотворчої процедури й чіткої системи нормативно-правових актів. Подібно до Центральної Ради, Директорія не визначила критеріїв, яким мали відповідати закони й постанови, не кажучи вже про статус таких актів, як декларації (вони приймалися як Директорією, так і Радою народних міністрів) та універсали (крім відомого Універсалу про злуку із ЗУНР, можна назвати “Універсал до трудового селянства” від 10 січня 1919 року з приводу земельної політики в УНР).

У законі “Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР” міститься спеціальний розділ, що так і називався — “Законодавство УНР”, проте він не розв'язував старих і, навпаки, породжував нові проблеми. Досить сказати, що повноваженнями “ухвалювати законопроекти” наділялася як Державна народна рада, тобто парламент, так і Рада народних міністрів.

Усі перелічені проблеми зумовили значну увагу з боку українських лідерів до колишнього російського законодавства, чинність якого не припинялася. Свідченням цього служить інформація міністра юстиції А. Лівицького: “...Зараз провадиться робота по перекладу законів бувшої Російської імперії, прийнятих Українською Республікою, на державну мову”, опублікована 7 серпня 1919 року в газеті “Нова Рада” (для розуміння спів “прийнятих УНР” слід згадати закон Центральної Ради від 25 листопада 1917 року, за яким зберігалася чинність російського законодавства, якщо воно не суперечило новим українським законам). Ідею “українізації” колишнього російського законодавства бачимо й у посланні Петлюри знов-таки до А. Лівицького від 20 листопада 1920 року:

“Я не можу не констатувати того факту, що цілий ряд законів бувшого Російського Правительства, які залишились чинними і в нашій Республіці,— не перекладені на нашу мову і досі ще не видані. На це треба звернути пильну увагу, бо ця хиба не відповідає нашій державній гідності”.

У цьому ж посланні йдеться також про необхідність “творчої роботи Уряду” в справі кодифікації й видання законодавства УНР, що, втім, так і залишилося наміром.

...З моменту проголошення незалежності України ми весь час посилаємось на нашу “молодість”, постійно звертаючись до зарубіжного досвіду. Проте маємо власну спадщину, яка майже точно віддзеркалює чимало нинішніх злободенних проблем — від пошуку системи пріоритетів у законодавстві до запозичення західноєвропейських чи будь-яких інших стандартів.

Та, на жаль, попри усі ювілеї— а зараз ми відзначаємо 80-річчя української революції — ця спадщина поки що-залишається музейним експонатом.