КОНЦЕПЦІЯ ТА ПРОЕКТ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

Першим поштовхом, яким започатковувалися конституційні перетворення держави, стало прийняття 16 липня 1990 р. ВР УРСР Декларації про державний суверенітет. У цьому документі проголошувався державний суверенітет Української РСР – як верховна, самостійна, повна і неподільна влада Республіки в межах її території, а також незалежність та рівноправність в зовнішніх відносинах. Визначено також, що будь-які насильницькі дії проти держави будуть переслідуватись по закону. Однак головною особливістю Декларації було визначення економічної самостійності УРСР, що давало передумови для побудови політичних та правових механізмів діяльності держави. Крім цього, важливим кроком молодої держави було те, що в галузі міжнародних відносин Україна проголошувалася суб’єктом міжнародного права, який має безпосередні стосунки з іншими державами, проводить самостійну діяльність в міжнародних організаціях.

Не менш важливим кроком у конституційній реформі в Україні було схвалення ВР України 19 червня 1991 р. концепції Конституції України. Концепція декларувала загальні принципи майбутньої Конституції, її структуру та основні положення. Так, згідно з Концепцією основою Конституції України має бути ідея правової держави. Найвищою соціальною цінністю проголошена людина, її права і свободи та їх гарантії. Основним об’єктом конституційного регулювання мають бути відносини між громадянином, державою і суспільством. Вже на той час, до речі, вчені та політики розуміли, що Конституція повинна визначити пріоритет загальнолюдських цінностей, закріпити принципи соціальної справедливості, утвердити демократичний і гуманістичний вибір народу України, чітко показати прихильність України загальновизнаним нормам міжнародного права.

Саме в Концепції вперше в Україні конституційні норми визнавалися нормами прямої дії, що діють незалежно від існування законів або інших нормативних актів, які їх конкретизують. Слід також зазначити, що, на відміну від інших держав, вітчизняна Концепція чітко визначала структуру майбутньої Конституції. Проте в процесі створення проекту Конституції та прийняття самої Конституції ця структура зазнала значних змін, зокрема, і деякого ідеологічного впливу. Так, теза про те, що у преамбулі нової Конституції „...закріплюється соціалістичний вибір як намір побудувати засноване на праці суспільство соціальної справедливості” відсутня в тексті чинної Конституції України.

Цікаво прослідкувати і механізм розподілу владних повноважень. Якщо в 1991 р. Концепція Конституції визначає форму державного правління в Україні як президентську Республіку, то в кінцевому варіанті, в 1996 р., Конституція України вже менш категорична (ст. 6 Конституції лише наголошує, що Україна є республікою, не визначивши чітко форму державного правління), а після реформи 2004 р. ми маємо чітко виражену парламентсько-президентську республіку.

Якісно новим, у порівнянні з Конституцією УРСР 1978 р., стало визначення правового стану людини і громадянина. Крім прав, проголошених Конституцією УРСР 1978 р. (такі, як право на працю, право на матеріальне забезпечення в старості, у зв’язку з хворобою, повною або частковою втратою працездатності, право на освіту, право на охорону здоров’я, право на житло), встановлювалися також нові права: право на життя; право на належний життєвий рівень для кожної окремої особи та для її сім’ї; право на свободу та особисту (фізичну і моральну) недоторканість; право захисту від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів примусу і покарання; право на свободу думки та переконань; право на інформацію і її вільне поширення без будь-яких форм цензури; право пересування, вибір місця проживання, право залишати будь-яку країну і право повертатися до своєї країни; право володіти майном одноособово або спільно з іншими та займатися підприємництвом; право на відшкодування державою шкоди, заподіяної громадянину; право знати свої права і поводитися відповідно до них.

Якісним показником України як правової держави стала пропозиція створити Конституційний Суд, метою діяльності якого є неухильне дотримання Конституції, посилення контролю за конституційністю законів, а також конституційністю підзаконних актів. За концепцією Конституційному Суду надається право припиняти дію законів, актів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оголошувати їх юридично недійсними, ухвалювати рішення про незаконність дій, розпоряджень органів державної влади за скаргами окремих громадян про порушення їх конституційних прав і свобод.

Як наслідок уже 1 липня 1992 р. ВР України винесла на всенародне обговорення проект Конституції України. Створення проекту Конституції стало важливим кроком у проведенні конституційної реформи. В загальних засадах проекту йдеться, що Україна – демократична, правова, соціальна держава. Україна є республікою. У проекті також досить якісно реалізована ідея правової держави. В ньому говориться, що в Україні діє принцип верховенства права. Проект також наголошує, що Конституція має найвищу юридичну силу, а норми Конституції є нормами прямої дії.

На відміну від концепції Конституції, де наголошено, що преамбула Конституції має закріплювати соціалістичний вибір, проект встановлює, що жодна ідеологія не повинна обмежувати свободу переконань, поглядів, думок і не може визнаватись офіційною державною ідеологією.

У ст. 9 проекту Конституції надається право громадянам України чинити опір будь-кому, хто намагатиметься протиправно ліквідувати демократичний конституційний лад України, встановлений Конституцією, якщо інші засоби не можуть бути використані. Розділ „Права і свободи людини і громадянина” розділений на 6 частин: загальні положення, громадянство, громадянські і політичні права, економічні, соціальні, екологічні і культурні права, гарантії прав і свобод, основні обов’язки людини і громадянина. Цей розділ увібрав у себе основні положення Загальної Декларації прав людини. При цьому гарантіями цих прав і свобод виступають такі положення: рівний захист законом, право кожного знати свої права й обов’язки, юридична відповідальність фізичних осіб за правопорушення має індивідуальний характер, ніхто не може бути притягнений двічі до відповідальності за одне і те ж правопорушення, принцип презумпції невинуватості, особа не несе відповідальності за відмову давати свідчення щодо себе чи близьких родичів, право підозрюваного, звинувачуваного чи підсудного на захист, адвокатську та іншу кваліфіковану правову допомогу, закон, який встановлює або посилює відповідальність особи, не має зворотної сили, право на оскарження в судовому порядку дій органів державної адміністрації, органів місцевого і регіонального самоврядування та об’єднань громадян, їхніх посадових та службових осіб, які порушують чи обмежують права та свободи людини і громадянина, право на кваліфіковану юридичну допомогу тощо.

Що цікаво, саме проектом Конституції було запропоновано створення двопалатного парламенту: Національних Зборів у складі Ради Депутатів і Ради Послів, які є постійно діючими органами. Рада Депутатів, до складу якої мало входити 350 депутатів, обиралася б терміном на 5 років по одномандатних виборчих округах з приблизно рівною кількістю виборців. Рада Послів як орган територіального представництва обиралася по одномандатних округах терміном на 5 років на основі рівного представництва – по 5 Послів від кожної області, Республіки Крим і міста Києва.

До виняткових повноважень Ради Депутатів мали належати: парламентський контроль у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина; парламентський контроль за діяльністю Національного банку і Державного контрольного комітету; надання попередньої згоди на укладання міжнародних договорів, які стосуються прав і свобод людини, громадянства або вимагають фінансових витрат держави; надання згоди на призначення і звільнення вищих посадових осіб держави; призначення заступника голови та 11 членів Конституційного Суду; пред’явлення звинувачення у разі застосування імпічменту за наявністю підстав для порушення кримінальної справи проти Президента, прем’єр-міністра та посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються палатами Національних Зборів.

В свою чергу, до виняткових повноважень Ради Послів належали б: утворення, укрупнення чи ліквідація адміністративно-територіальних одиниць, їх найменування та перейменування; затвердження статутів регіонального самоврядування; призначення голів і членів Верховного Суду, Вищого господарського суду, Генерального прокурора України, призначення заступника голови та 11 членів Конституційного Суду, утворення Вищої атестаційної і дисциплінарної комісії суддів; надання попередньої згоди на укладання міжнародних договорів про державні союзи і військово-політичні об’єднання, міжнародні організації та державні кордони; ухвалення рішень про достатність підстав для усунення з посади посадових осіб у разі застосування імпічменту.

Однак, як відомо, ідея двопалатного парламенту так і лишилася нереалізованою.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ ДОГОВІР ТА КОНСТИТУЦІЯ 1996 Р.

Влітку 1995 р. в Україні склалася ситуація політичної кризи. Причиною цього стала відсутність нової Конституції, що робило неможливим здійснення рішучих економічних, політичних і державно-правових реформ; складнощі функціонування державного механізму після відхилення Закону України „Про застосування Закону України „Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні” та зміни Конституції (Основного Закону) України у зв’язку з його прийняттям”, спрямованого на реалізацію положень Закону України „Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”; глибока економічна криза, що призвела до політичного протистояння владних структур.

18 травня 1995 р. ВР схвалила Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України. Цей договір мав усунути неузгодженості між чинними нормами Конституції і нормами Закону „Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”; забезпечити розвиток конституційного процесу в Україні; реформувати державну владу на засадах чіткого розподілу функцій між її законодавчою і виконавчою гілками.

Договір визначав, що на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюються на засадах, визначених Законом „Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”. Державна влада в Україні будується на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову.

Важливим питанням, розглянутим договором, було питання взаємин Кабміну та Верховної Ради. Згідно із договором: „У двомісячний строк від дня сформування Кабмін України представляє Програму своєї діяльності на розгляд Верховної Ради України. У разі незгоди з поданою Програмою, Верховна Рада України може висловити Кабміну України недовіру. Після схвалення Верховною Радою України Програми діяльності уряду України Верховна Рада України може висловити недовіру уряду України не раніше ніж після однорічного строку його роботи”.

Договір також чітко визначив повноваження Президента при накладанні вето на законопроект. Зі свого боку Верховна Рада могла застосувати вето щодо указів Президента України у разі невідповідності їх Конституції і законам України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України.

І все ж вирішальним кроком у конституційній реформі в Україні стало прийняття 28 червня 1996 р. ВР України Конституції України. При цьому слід нагадати, що навіть у 1996 р. питання територіального устрою України все ще лишалось досить важливим. Так, на етапі підготовки проекту Конституції пропонувався федеративний варіант державного устрою. Німецькі фахівці вважали такий варіант універсальним та ідеальним для демократичної держави. Проте загроза сепаратизму, характерна для постсоціалістичних країн, зробила більш реальною концепцію унітарної держави. Стаття 2 Конституції проголошує, що Україна є унітарною державою. Згодом примара сепаратизму знову почала набирати обрисів (вибори-2004 р), однак, так і лишилася примарою.

Щодо державного механізму, то ст. 75 Конституції визначає, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України. Таким чином, полеміка з приводу можливого створення двопалатного парламенту завершилася рішенням на користь однопалатного парламенту. Аргументами, що доводили необхідність створення двопалатного парламенту, були важливість забезпечення урахування і узгодження загальнодержавних інтересів з регіональними через розгляд законів у верхній палаті парламенту, яка складалася б з представників регіонів. Ще однією позитивною якістю двопалатного парламенту є забезпечення механізмів стримування і противаг всередині парламенту, професіоналізація розробки, обговорення та прийняття законів. Аргументи ж противників двопалатного парламенту полягали в тому, що створення верхньої палати, яка складалася з представників регіонів, призвело б до лобіювання в парламенті інтересів окремих регіонів і поширення сепаратиських тенденцій. Також свідчило на користь однопалатного парламенту й те, що на період рішучого економічного та політичного реформування необхідно створити умови для швидкого і своєчасного прийняття законів, а двопалатний парламент збільшує час прийняття закону.

Розділ Конституції, який визначає права, свободи та обов’язки людини та громадянина, має багато запозичень з міжнародних пактів ООН про права людини. Це є природнім, позаяк ст. 9 Конституції говорить, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана ВР України, є частиною національного законодавства України. Проте визначення в Конституції, крім норм громадянсько-політичних прав, які повинні виконуватися державою за будь-яких умов, також соціально-економічних прав, реалізація яких залежить від економічного стану держави, і які можуть бути нормами прямої дії лише для країн з розвиненою економікою, надає цим правовим нормам декларативний характер. Реалізація в період економічної кризи деяких таких норм є проблематичним, наприклад, прав, задекларованих в ст. 48: „Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім’ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло”.

Загалом можна зауважити, що тенденція демократичної трансформації українського суспільства знайшла таки своє певне усвідомлення, відображення та закріплення в Конституції України 1996 р. як форми втілення окремих здобутків вітчизняної та світової, зокрема європейської, політичної і юридичної думки. Так, якщо початкові зміни і доповнення до Конституції УРСР (1978 р.) були пов’язані, передусім, із спробами модернізації впливу колишньої союзної політичної і правової систем на суверенну Україну, то характерною ознакою розроблення і головне – схвалення 28 червня 1996 р. Конституції України стало вже намагання у формі політичного компромісу окреслити контури самостійного демократичного розвитку вітчизняних економічної, політичної, правової тощо систем та української державності на принципі конституціоналізму.

До того ж слід навести тези деяких політологів, які вважають, що ухвалений Основний Закон України грунтувався, зокрема, на думці, що конституція, яка зазвичай не деталізує, а тільки фіксує розвинені на певному етапі становлення державно упорядкованого суспільства зв’язки і відносини між окремими державно-правовими інститутами, а також останніми і структурами громадянського суспільства, тобто засади конституційного ладу країни, має спиратися на національні традиції та культуру відповідного народу. При цьому народ має дедалі більше усвідомлювати, що одним із важливих чинників забезпечення сталого динамічного розвитку держави і суспільства є стабільність Основного Закону України. Проте ідея стабільності не означає абсолютної незмінності останнього, його консервації, недопущення будь-яких змін чи доповнень, якщо його норми перестають відповідати об’єктивним потребам суспільного розвитку і тому не можуть ефективно діяти в реальних умовах існуючого правопорядку. Ефективно чи ні діяли конституційні норми в 2004 р. – важко сказати, але змін Конституція все ж зазнала. При цьому ніхто й не заперечував того факту, що основним чинником таких змін стали політичні потреби окремих державницьких сил.

КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА-2004: НАЙКРАЩЕ – ВОРОГ ГАРНОГО?

За загальним правилом Українська держава, дійсно, не повинна порушувати чинні конституційні положення і ухвалені на її основі юридичні акти. Однак вона може і навіть повинна своєчасно, тобто коли, зокрема, наукою і законодавцями усвідомлені назрілі суспільні потреби, замінити або скасувати застарілі конституційні норми. І така зміна обов’язково має відбуватися лише за таким порядком, який законодавчо передбачений. Для правника вимога законності завжди повинна мати пріоритет над політичною доцільністю, що за своєю природою завжди більш рухлива. Позаторік засвідчив, що інколи з цього правила бувають винятки. Хоча підгрунтя для цього започатковувалося значно раніше.

Вже в період, що почався виборчим циклом 1998-1999 рр., проявилися суперечності між конституційною і реально існуючими моделями здійснення державної влади. Стала помітною тенденція, відповідно до якої Україна живе, хоча і з новою Конституцією, але за якимись внутрішніми – трохи іншими – правилами організації і здійснення державної влади. Почастішали випадки порушення конституційного принципу поділу влади, фактично постійним явищем стала конфронтація між законодавчою і виконавчою владою, що, у свою чергу, призвело до ослаблення керівництва суспільними процесами, поширенню правового нігілізму й інших негативних явищ, котрі стримують розвиток демократичних елементів держави і суспільства загалом.

Не секрет, що така тенденція не пройшла повз увагу як учених, так і політиків. З позиції досвіду впровадження в життя основних конституційних положень були сформовані фактично дві полярні позиції щодо демократизму Конституції і перспектив її удосконалення. Ліві угруповання в українському політикумі стверджували, що Конституція вкрай недемократична, недосконала, санкціонує антинародний, буржуазний режим, а тому її необхідно кардинально змінити. Правоцентриські сили вважали, що Конституція України – одна з найбільш демократичних у Європі, але в її тексті є окремі недосконалості і суперечності, усунути які можна шляхом внесення до неї певних змін.

Що ж, можливо, й дійсно прагнення зупинити подальше „розповзання норм юридичної і фактичної конституції” (вислів одного правника) об’єктивно і мало б призвести до відновлення Основного Закону.

Першою помітною спробою конституційним шляхом підсилити дієздатність механізму державної влади стало проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою 16 квітня 2000 р., предметом якого стали питання про:

1. можливість дострокового припинення повноважень парламенту Президентом України у випадку, якщо парламент протягом місяця не сформує дієвої парламентської більшості або протягом трьох місяців не затвердить проект закону про Державний бюджет України;
2. ліквідацію депутатського імунітету;
3. скорочення кількості народних депутатів України до 300 чоловік;
4. формування в Україні двопалатного парламенту.

Відомо, що політики, державні діячі і вчені притримувалися фактично протилежних позицій щодо змісту референдуму й імплементації його результатів. Не випадково ВР України відхилила як президентський законопроект № 5300 від 25 квітня 2000 р., так і законопроект № 5300-1 від 10 травня 2000 р. „Про зміни в Конституцію України за результатами Всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р.”, внесений народними депутатами України. Але таке рішення не зняло з порядку денного власне проблему внесення змін до Конституції.

Підготовка і вибори 2002 року в парламент України трохи пригальмували процес конституційної реформи. Однак ідея доцільності реформування політичної системи й удосконалення форми державного правління опанувала як політичною елітою, так і суспільством загалом. Про що, зокрема, свідчили рішення новообраного парламенту від 26 грудня 2002 р. щодо створення Тимчасової спеціальної комісії ВР з розробки проектів законів України про внесення змін у Конституцію України й обговорення в березні-травні 2003 р. президентського законопроекту „Про внесення змін у Конституцію України”.

За результатами обговорення Президент України зняв три найбільш дискусійні норми – щодо введення на Україні двопалатного парламенту, скорочення кількості народних депутатів, прямого прийняття законів усенародним референдумом – і 19 червня 2003 р. подав обновлений проект закону до Верховної Ради. Остання активізувалась, наслідком чого стала реєстрація трьох відомих законопроектів про внесення змін у Конституцію України (№ 3207-1 від 1 липня, № 4105 від 4 вересня і № 4180 від 9 вересня 2003 р.). Вони вмістили в себе раніше запропоновані ідеї переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління і, фактично, мали тільки одне нововведення – обрання глави держави парламентом. У зв’язку з тим, що зазначені законопроекти включали основні положення президентського проекту, Президент відкликав свій проект.

З прийняттям ВР рішення про внесення дороблених законопроектів на розгляд парламенту до 23 грудня 2003 р., а також надання Конституційним Судом висновків про відповідність норм цих законопроектів Конституції України, проведення конституційної реформи стало більш реальним, хоча й не для всіх зрозумілим. Це, у свою чергу, обумовило перехід опозиції від іронічних висловлень щодо „віртуальності реформи” до блокування роботи Верховної Ради. Конфлікт досяг апогею 24 грудня 2003 р., коли 276 народних обранців були змушені руками проголосувати за законопроект № 4105. Таким чином, політична реформа стала заручницею твердої боротьби за владу напередодні президентських виборів 2004 року.

Тим часом, виходити з політичної кризи якось було треба, до того ж реалії політичного життя лідерів держави та опозиції однозначно вимагали прийняття компромісу. І такий компроміс було знайдено. Частина депутатів погоджується голосувати за „непотрібну” їм конституційну реформу, але вимагає підтримання Закону про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні у грудні 2004 р., і зрозуміло – навпаки. В результаті всі законопроекти приймаються у пакеті, до якого увійшли проекти Закону про внесення змін до Конституції України за № 4180 (нащадок законопроекту № 4105) та № 3207-1 та законопроект № 6372 – проект Закону про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України”. За таке рішення проголосували 402 народних депутати.

До речі, щодо „пакетного” голосування. Саме такий вид голосування відповідно до висновку Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права щодо дотримання конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України 1996 року шляхом ухвалення Закону України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV та щодо відповідності його положень загальним засадам Конституції України 1996 року і європейським стандартам, який було ухвалено на третьому пленарному засіданні Комісії 27 грудня 2005 р., є прямим порушенням конституційної процедури внесення змін до Основного Закону. В п. 21 зазначеного висновку чітко вказується, що „пакетне” голосування Верховною Радою стосовно трьох питань порядку денного, зокрема, проект Закону „Про внесення змін до Конституції України”, слід розглядати як порушення законодавчим органом Конституції України. На пояснення цієї позиції висуваються такі тези.

Насамперед, Конституція України (ст. 85) чітко розмежовує повноваження Верховної Ради України стосовно таких питань, як внесення змін до Конституції України (п. 1) і прийняття законів (п. 3). Про розмежування юридичної природи цих двох видів нормотворчої діяльності парламенту свідчать і положення Конституції України, які визначили більш складну процедуру внесення змін до Конституції (розділ XIII), відмінну від процедури прийняття звичайних законів. Таким чином, прийняття парламентом звичайних законів – це законодавча діяльність держави, що передбачає спрощену процедуру: проста більшість для прийняття рішення та відсутність інших вимог. Внесення ж змін до Конституції України слід розглядати як ще один факт здійснення народом установчої влади, і тому має спеціальну й ускладнену парламентську процедуру (яка вимагає кваліфікованої більшості для прийняття позитивного рішення та здійснення попереднього контролю органом конституційної юрисдикції). Під час розгляду й ухвалення Верховною Радою України 8 грудня 2004 р. Закону України „Про внесення змін до Конституції України” № 2222-IV спеціальної процедури, визначеної для таких випадків Конституцією, дотримано не було.

З урахуванням викладеного Комісія вважає, що у неї є підстави стверджувати, що Верховна Рада України порушила вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції („органи державної влади [...], їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”), а також вимоги ч. 2 ст. 6 Конституції („органи законодавчої [...] влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України”). Як би там не було, але зміни вже внесені, а отже, Конституцію слід читати по-новому.

ОСНОВНІ АСПЕКТИ КОНСТИТУЦІЙНОЇ РЕФОРМИ-2004

Як вже наголошувалося, зміни, ухвалені Верховною Радою в грудні 2004 р., передбачають перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління. Відтак, формування уряду вже відбуватиметься коаліцією депутатських фракцій, а термін повноважень парламенту подовжено від чотирьох до п’яти років.

Відповідно до змін до Конституції кандидатуру для призначення прем’єр-міністром Президент вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, яка становить більшість у парламенті. Міністр оборони України, міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабміну України призначаються Верховною Радою України за поданням прем’єр-міністра України. Вибори до парламенту проходитимуть на пропорційній основі. Коаліція у парламенті має сформуватися протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання парламенту.

Президент, в свою чергу, має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій; протягом 60 днів після відставки уряду не буде сформовано персональний складу Кабміну; протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатись. Також депутати залишили за Президентом право призначати голів обласних державних адміністрацій.

До повноважень Верховної Ради України теж було додано низку пунктів. Зокрема, крім призначення уряду, депутати призначатимуть голову Антимонопольного комітету України, голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голову Фонду державного майна України, звільнятимуть їх з посад; призначатимуть на посаду та звільнятимуть за поданням Президента голову Служби безпеки України. Також депутати мають право призначати та звільняти за поданням Президента голову Національного банку України, а також половину складу Ради Національного банку України; призначати на посаду та звільняти з посад половину складу Національної Ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначати на посаду та звільняти з посад членів ЦВК за поданням Президента; надавати згоду на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України генерального прокурора України; призначення з посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України.

Зміни до Конституції також передбачають, що у разі дострокового припинення повноважень Президента, виконання його обов’язків покладається на голову Верховної Ради України. Це, скажімо так, загальні аспекти, але є й „дрібнички”. Так, схема призначення прем’єр-міністра досить заплутана, навіть якщо не враховувати того, що не передбачено відповідальності Президента за невнесення кандидатури прем’єр-міністра на розгляд ВР протягом 15 днів з часу отримання пропозиції від коаліції парламентських фракцій. Як відомо, попередній президент дозволяв собі, водночас, і не підписувати деякі закони, прийняті ВР, і не накладати на них вето, залишаючи закон “у підвішеному стані”.

Відповідальності за таку бездіяльність Президента не передбачено, як і у випадку з неподанням у строк до парламенту кандидатури прем’єра, запропонованої коаліцією. Очевидно законодавець прописав саме таку схему, аби дати Президенту можливість протягом 15 днів шляхом неформальних переговорів “переграти” кандидатуру майбутнього керманича уряду. Але якщо Президентові дуже не сподобається подана йому кандидатура, немає гарантій, що він просто не заблокує її таким чином.

Крім цього, більшість документів Президента відтепер потребуватимуть процедури контрасигнації, тобто скріплення акта Президента підписами прем’єра й міністра, відповідального за акт та його виконання. Водночас, для низки випадків таку процедуру скасовано. Дане нововведення дозволяє чіткіше розмежувати сфери повноважень Президента, з одного боку, та парламенту і уряду, – з іншого. Тепер глава держави не залежатиме від прем’єра та відповідного міністра в питаннях керівництва зовнішньополітичною діяльністю, визнання іноземних держав, припинення повноважень Верховної Ради, призначення та звільнення з посад вищого командування Збройних Сил України, керівництва у сферах національної безпеки та оборони, призначення суддів КСУ, а також присвоєння вищих військових звань, вищих дипломатичних рангів та інші вищих спеціальних звань і класних чинів.

Верховна Рада, в свою чергу, крім затвердження відповідних кандидатур, поданих Президентом, тепер без участі Президента призначатиме за поданням прем’єр-міністра інших членів Кабміну, голів Антимонопольного комітету, Державного комітету телебачення та радіомовлення, Фонду державного майна і звільнятиме зазначених осіб з посад. Винятково ВР вирішуватиме питання про відставку прем’єр-міністра (за власною ініціативою або ініціативою глави держави), членів Кабміну України.

Щодо зміни статусу Кабміну, то він за новою редакцією Конституції, а саме ст. 113, буде відповідальний і перед Президентом, і перед Верховною Радою. Керуватися Кабмін має за новою редакцією Основного Закону самим цим Законом, іншими законами, указами Президента та постановами Верховної Ради, які прийняті відповідно до Конституції та законів України. В редакції Конституції 1996 р. у цьому переліку, замість указів Президента, значилися його акти, під визначення яких підпадають також і розпорядження Президента, а постанов ВР у переліку не було. Кабмін має скласти свої повноваження перед новообраним парламентом (а не Президентом, як раніше). До уряду перейшли й повноваження з утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, зокрема міністерств, а також із призначення та звільнення з посад за поданням прем’єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабміну. Повноваження Кабміну визначатимуться за новою редакцією Конституції нею самою та законами України, про акти Президента вже не згадується. Принагідно, хоча б одним рядком, потрібно згадати й про такі зміни в Конституції: Нацбанк не матиме права законодавчої ініціативи у парламенті; на прокуратуру України покладатиметься також нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Так званий “загальний нагляд” прокуратури постійно є об’єктом справедливої критики, а щодо законодавчої ініціативи, то таке право слід було б надати Верховному та Конституційному судам. Саме ці установи на практиці постійно стикаються з недосконалостями нашого законодавства і могли б пропонувати ефективні шляхи усунення цих недоліків.

ЩО НЕ ПОДОБАЄТЬСЯ У КОНСТИТУЦІЙНІЙ РЕФОРМІ?

Об’єктивно критерієм успіху-неуспіху реформи, що відбувається нині в Україні, має стати не ступінь перерозподілу влади, а рівень прогресу в напрямі побудови реально діючих демократичних інститутів, що керуються принципами верховенства права. Ключовим завданням політичної реформи в Україні є надання політичному процесові більшої прозорості, підконтрольності та зорієнтованості на національні інтереси. В галузі зовнішньої та безпекової політики ознакою успішності реформи могло б стати повне й однозначне усунення практики кулуарних, підкилимних рішень зі стратегічних та тактичних питань (сюди відносимо питання участі у будь-яких міжнародних союзах, коаліціях, проектах регіональної інтеграції тощо). Стратегічні рішення, що мають довготривалий вплив на міжнародне та внутрішнє становище України, можуть прийматися лише за наявності а) максимально широкої політичної згоди; б) всебічних експертних оцінок. До процесу вироблення та оцінки державної політики слід залучати широке коло експертів, зокрема незалежних; політики, аналітики та журналісти мають отримувати доступ до важливих документів ще на стадії їхньої розробки. На жаль, конституційній реформі так і не вдалося вирішити всю суму проблем, що на сьогодні істотно стримують поступальний розвиток України, заважають її інтеграції в світові та регіональні структури. А проблем таки вистачає.

Звичайно, що в Законі України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. є низка позитивних положень, зокрема: про складення повноважень Кабміном перед новообраною Верховною Радою; щодо надання Кабмінові повноважень з призначення керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) та вирішення установчих питань щодо їхнього статусу; які уточнюють порядок здійснення президентського контролю за актами Кабміну (замість повноваження Президента скасовувати акти Кабміну запропоновано механізм зупинення Президентом дії акта уряду з мотивів неконституційності з одночасним зверненням до Конституційного Суду); які визначають механізм оприлюднення закону у випадках, коли його не підписує Президент; запров